Neste artigo o advogado e sócio Marco Real Martins faz uma apreciação e enquadramento das ideias-chave do novo Despacho de (sub)delegação de competências para a assunção de compromissos plurianuais nos órgãos de direção das entidades do SNS. Este tema é do interesse generalizado de todas as entidades do Serviço Nacional de Saúde, conferindo-lhes maior autonomia de gestão.
À semelhança do que ocorreu com o Despacho n.º 1/2019 do Sr. Secretário de Estado Adjunto e da Saúde, primeiro, e com o Despacho n.º 17/2019 do Sr. Secretário de Estado Adjunto e da Saúde (que cessou os seus efeitos a 26.10.2019, quando tomou posse o XXII Governo, tendo o cargo de Secretário de Estado Adjunto e da Saúde deixado de ser ocupado por Francisco Ventura Ramos, autor do referido despacho; cfr. alínea b) do artigo 50.º do Código do Procedimento Administrativo, aprovado pelo Decreto-lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro, nos termos do qual a delegação e subdelegação de competências extingue-se, por caducidade, com a mudança dos titulares dos órgãos delegante ou delegado, subdelegante ou subdelegado), depois, veio em 3.11.2020 (e com efeitos desde essa data) o Despacho n.º 04/2020/SES do Secretário de Estado da Saúde subdelegar poderes nos conselhos de administração e conselhos diretivos das entidades que integram o SNS (nota: tal despacho não terá sido objeto de publicitação, mas mera divulgação, por correio eletrónico, facto que por si só não afeta a sua validade, meramente intradministrativa).
A apreciação do referido Despacho, tal como sucedeu com os seus antecessores, pressupõe a prévia consideração do disposto, designadamente, no artigo 11.º do Decreto-Lei n.º 127/2012, de 21 de junho, e no artigo 46.º do Decreto-Lei n.º 84/2019, de 28 de junho (“DLEO2019” – ainda em vigor, em virtude da ausência de um DLEO2020; cfr. artigo 210.º do DLEO2019).
Vejamos.
O artigo 11.º do Decreto-Lei n.º 127/2012, de 21 de junho, contempla as normas legais disciplinadoras dos procedimentos necessários à aplicação da Lei dos Compromissos e dos Pagamentos em Atraso, aprovada pela Lei n.º 8/2012, de 21 de fevereiro (LPCA), e à operacionalização da prestação de informação nela prevista:
«Artigo 11.º
Compromissos plurianuais
1 — A autorização prévia do membro do Governo responsável pela área das finanças a que se refere a alínea a) do n.º 1 do artigo 6.º da LCPA é efetuada nas situações em que a assunção de compromissos plurianuais depende de portaria de extensão de encargos, mediante aprovação e assinatura desta portaria ou do ato de excecionamento a que se refere o n.º 7 do artigo 22.º do Decreto-Lei n.º 197/99, de 8 de junho.
2 — Nas situações que não se encontram previstas no número anterior, a autorização para assunção de encargos plurianuais, a que se refere a alínea a) do n.º 1 do artigo 6.º da LCPA, por parte dos membros do Governo responsáveis pela área das finanças e da tutela pode ser dada mediante despacho genérico, conjunto ou individual.
3 — O regime previsto no presente diploma para a assunção de compromissos plurianuais aplica-se aos procedimentos de despesa que dão lugar a encargo orçamental em ano económico que não seja o da sua realização.
4 — Exclui-se do âmbito de aplicação do n.º 1 do artigo 6.º da LCPA a assunção de compromissos relativos a despesas com pessoal independentemente da natureza do vínculo.
5 — No caso dos institutos públicos de regime especial, das instituições de ensino superior públicas de natureza fundacional e das entidades públicas empresariais que não tenham pagamentos em atraso, a competência para a assunção de compromissos plurianuais que apenas envolvam receita própria e ou receitas provenientes de cofinanciamento comunitário é do respetivo órgão de direção.
6 — Por despacho dos membros do Governo responsáveis pela área das finanças e da tutela pode ser delegada nos órgãos de direção das entidades referidas no número anterior e circunscrita às situações nele referidas a competência referida no n.º 1 do artigo 22.º do Decreto-Lei n.º 197/99, de 8 de junho.
7 — O exercício da competência delegada nos termos do número anterior deve observar, com as devidas adaptações, o disposto nos n.os 1 e 2 do artigo 22.º do Decreto-Lei n.º 197/99, de 8 de junho, e revestir a forma de despacho sujeito a publicação no Diário da República.
8 — O disposto no n.º 5 e a delegação de competência prevista no n.º 6 cessam no momento em que as entidades neles previstas passem a ter pagamentos em atraso.
9 — O disposto no presente artigo não prejudica o cumprimento do disposto no artigo 13.º do presente diploma.»
Por sua vez, o artigo 22.º do Decreto-Lei n.º 197/99, de 8 de junho, estabelece o seguinte:
«Artigo 22.º
Ano económico
1 — Sem prejuízo do disposto no n.º 3, a abertura de procedimento relativo a despesas que dêem lugar a encargo orçamental em mais de um ano económico ou em ano que não seja o da sua realização, designadamente com a aquisição de serviços e bens através de locação com opção de compra, locação financeira, locação-venda ou compra a prestações com encargos, não pode ser efectivada sem prévia autorização conferida em portaria conjunta do Ministro das Finanças e do respectivo ministro, salvo quando:
a) Resultem de planos ou programas plurianuais legalmente aprovados;
b) Os seus encargos não excedam o limite de [€ 99.759,58] em cada um dos anos económicos seguintes ao da sua contracção e o prazo de execução de três anos.»
A título introdutório, importa assinalar a uniformidade do conceito de “compromisso plurianual” operada pela Lei n.º 22/2015, de 17 de março, que procedeu à quarta alteração a LCPA (cfr. artigo 3.º, alínea b), da LCPA: “«Compromissos plurianuais» os compromissos que constituem obrigação de efetuar pagamentos em mais do que um ano económico ou em anos económicos distintos do ano em que o compromisso é assumido”; destaque nosso), e pelo atual n.º 3 do artigo 11.º do Decreto-Lei n.º 127/2012, na redação dada pelo Decreto-Lei n.º 99/2015, de 2 de junho (cfr. supra), alinhando integralmente o referido conceito face ao previsto no n.º 1 do artigo 22.º do Decreto-Lei n.º 197/99 – alinhamento esse que até então não ocorria, verificando-se um desfasamento parcial entre a noção de “compromisso plurianual” prevista na redação inicial da alínea b) do artigo 3.º da LCPA e o n.º 1 do artigo 22.º do Decreto-Lei n.º 197/99, sendo a primeira menos abrangente que a segunda.
A interpretação do preceituado neste normativo deve ser feita no contexto da norma que visa clarificar, ou seja, o artigo 6.º da LCPA, resultando da respetiva análise integrada o seguinte:
- Por um lado, a portaria de repartição de encargos é necessária nas situações previstas no artigo 22.º do Decreto-Lei n.º 197/99 (ex vido n.º 1 do artigo 11.º do Decreto-Lei n.º 127/2012).
Por outras palavras: o artigo 11.º n.º 1 do Decreto-Lei n.º 127/2012, operou uma coincidência total de âmbito com o artigo 22.º do Decreto-Lei n.º 197/99, sempre que sejam assumidos, aquando da celebração do contrato, compromissos firmes de realização de despesa em mais de um ano económico ou em ano que não seja do da sua realização e o valor da despesa em cada um dos anos económicos seguintes (ao ano da contratação) seja superior a € 99.759,58.
É dizer, nas situações em que seja necessária a autorização prévia a que se referem o n.º 1 do artigo 11.º do Decreto-Lei n.º 127/2012 e a alínea a) do n.º 1 do artigo 6.º da LCPA, esta não constitui nenhum ato autónomo, sendo consubstanciada pela portaria referida no artigo 22.º do Decreto-Lei n.º 197/99, ou, noutra formulação, o âmbito objetivo da portaria de repartição de encargos é o mesmo daquela autorização prévia e quando for concedida a portaria de repartição de encargos não é necessário dar nenhuma outra autorização.
O que se acabou de deixar exposto é confirmado pela segunda parte do n.º 1 do artigo 11.º, quando refere que a autorização prévia do membro do Governo responsável pelas finanças (e também da tutela) «é efetuada nas situações em que a assunção de compromissos plurianuais depende de portaria de extensão de encargos, mediante aprovação e assinatura desta portaria».
É dizer, nestes casos a autorização de assunção de compromissos plurianuais é dada através da portaria da repartição de encargos.
- Por outro lado, quando nãoestejamos nas situações previstas no n.º 1 do artigo 22.º do Decreto-Lei n.º 197/99 (e do n.º 1 do artigo 11.º do Decreto-Lei n.º 127/2012), estaremos já no âmbito do n.º 2 do artigo 11.º do Decreto-Lei n.º 127/2012 – nomeadamente, sempre que sejam assumidos, aquando da celebração do contrato, compromissos firmes de realização de despesa em mais de um ano económico ou em ano que não seja do da sua realização e o valor da despesa em cada um dos anos económicos seguintes (ao ano da contratação) seja igual ou inferior a € 99.759,58 – , caso em que tais compromissos plurianuais podem ser autorizados por despacho conjunto (e já não sendo necessária portaria de repartição de encargos) do membro do governo responsável pela área das finanças e membro do governo da tutela, nos termos conjugados do n.º 2 do artigo 11.º do Decreto-Lei n.º 127/2012 (e da alínea a) do n.º 1 do artigo 6.º da LCPA).
Feito este enquadramento, é de referir que o Despacho n.º 04/2020/SES apenas tem aplicabilidade no contexto do n.º 2 do artigo 11.º do Decreto-Lei n.º 127/2012 (e do n.º 6 do artigo 46.º do Decreto-Lei n.º 84/2019, de 28 de junho, quanto às entidades do SNS, cfr. infra) ou seja, só é aplicável quando o instrumento de repartição de encargos plurianuais aplicável for o despacho (conjunto, em regra, nos termos do n.º 2 do n.º 2 do artigo 11.º do Decreto-Lei n.º 127/2012, mas excecionalmente singular – do membro do Governo responsável pela área da saúde – enquanto estiver em vigor o n.º 6 do artigo 46.º do Decreto-Lei n.º 84/2019, de 28 de junho, normativo que constituiu a norma habilitante do Despacho n.º 04/2020/SES), e já não quando se revelar necessária a portaria de repartição de encargos (cfr. distinção supra efetuada): nesse sentido, veja-se a precisão efetuada na parte final do n.º 1 do Despacho n.º 04/2020/SES: «…circunscrevendo-se às situações em que não seja exigida, nos termos legais, autorização prévia do membro do Governo responsável pela área das finanças e portaria de extensão de encargos»; é que, como referido, quando estejamos perante um compromisso plurianual para o qual não é exigida portaria de repartição de encargos, então será necessário o despacho de autorização; cfr. a distinção acima efetuada entre os âmbitos de aplicação objetivos do n.º 1, por um lado, e do n.º 2, por outro lado, do artigo 11.º do Decreto-Lei n.º 127/2012.
Assim, durante o ano 2019, e em 2020, enquanto não entrar em vigor o DLEO respetivo, deve ter-se presente o disposto no artigo 46.º do DLEO2019, destacando-se os seguintes segmentos normativos:
«Artigo 46.º
Autorização para a assunção de compromissos plurianuais
1 – Para efeitos de autorização para a assunção de compromissos plurianuais, o limite temporal estabelecido na alínea b) do n.º 1 do artigo 22.º do Decreto-Lei n.º 197/99, de 8 de junho, na sua redação atual, é alargado para quatro anos económicos no caso de contratos cujo prazo de execução seja de até 36 meses.
2 – Para efeitos de autorização para a assunção de compromissos plurianuais relativos a contratos financiados maioritariamente por fundos europeus ou fundos internacionais recebidos por Portugal a fundo perdido, com candidatura aprovada, o limite de valor estabelecido na alínea b) do n.º 1 do artigo 22.º do Decreto-Lei n.º 197/99, de 8 de junho, na sua redação atual, é aumentado para € 1 000 000, em cada um dos anos económicos seguintes ao da abertura do procedimento, desde que a contrapartida nacional seja no máximo de € 200 000 em cada um dos anos económicos seguintes ao da abertura do procedimento.
3 – Para efeitos de autorização para a assunção de compromissos plurianuais o limite de valor estabelecido na alínea b) do n.º 1 do artigo 22.º do Decreto-Lei n.º 197/99, de 8 de junho, na sua redação atual, é aumentado para € 300 000, quando se destine à celebração de contratos com idêntico objeto de contrato vigente em 2018, desde que se encontrem reunidos os seguintes requisitos cumulativos:
a) O preço base anualizado do procedimento para a formação do contrato não exceda, em 6 %, 4 % ou 3 %, o preço contratual anualizado de 2018 para contratos com prazo de execução, respetivamente, de 36 meses, inferior a 36 meses e igual ou superior a 24 meses, ou inferior a 24 meses;
b) O critério de adjudicação, seja na modalidade prevista na alínea b) do n.º 1 do artigo 74.º do CCP ou, no caso de se tratar de aquisição ao abrigo de acordo quadro, o critério previsto no acordo quadro da ESPAP, I. P., da Serviços Partilhados do Ministério da Saúde, E. P. E. (SPMS, E. P. E.), ou do SUCH;
c) O procedimento para formação do contrato seja o concurso público ou o concurso público limitado por prévia qualificação, ou esteja em causa uma aquisição centralizada ao abrigo de acordo quadro da ESPAP, I. P., da SPMS, E. P. E., ou do SUCH.
4 – Em 2019 a autorização para a assunção de encargos plurianuais prevista no n.º 2 do artigo 11.º do Decreto-Lei n.º 127/2012, de 21 de junho, na sua redação atual, pelos serviços ou entidades que não tenham pagamentos em atraso, é da competência do membro do Governo responsável pela respetiva área setorial, com a faculdade de delegação, desde que os encargos sejam maioritariamente financiados por fundos europeus ou internacionais não reembolsáveis, sem prejuízo da competência atribuída aos órgãos de direção nos termos do n.º 5 do artigo 11.º do Decreto-Lei n.º 127/2012, de 21 de junho, na sua redação atual.
5 – Em 2019, a autorização para a assunção de encargos plurianuais prevista no n.º 2 do artigo 11.º do Decreto-Lei n.º 127/2012, de 21 de junho, na sua redação atual, pelas empresas do setor empresarial do Estado abrangidas pelo âmbito de aplicação da Lei n.º 8/2012, de 21 de fevereiro, na sua redação atual, é da competência do membro do Governo responsável pela respetiva área setorial, com a faculdade de delegação, sem prejuízo da competência atribuída aos órgãos de direção nos termos do n.º 5 do artigo 11.º do Decreto-Lei n.º 127/2012, de 21 de junho, na sua redação atual.
6 – Em 2019, os membros do Governo responsáveis pelas áreas da cultura e da saúde, no que respeita, respetivamente, às entidades que integram o SNS e ao Gabinete de Estratégia, Planeamento e Avaliação Culturais, têm competência, com faculdade de delegação, para autorizar a assunção de encargos plurianuais prevista no n.º 2 do artigo 11.º do Decreto-Lei n.º 127/2012, de 21 de junho, na sua redação atual.
(…)
9 – Carece apenas da autorização do membro do Governo responsável pela respetiva área setorial a reprogramação de encargos plurianuais, previamente autorizados nos termos do n.º 1 do artigo 22.º do Decreto-Lei n.º 197/99, de 8 de junho, na sua redação atual, traduzida no alargamento do período temporal da despesa referente a contrato a executar, desde que não seja ultrapassado o prazo de execução do contrato abrangido pela autorização anterior e o valor total da despesa autorizada. (…)»
Como referido, cumpre ainda chamar à colação o disposto no artigo 210.º do DLEO2019 (também referenciado no Despacho n.º 04/2020/SES):
«Artigo 210.º
Produção de efeitos
O presente decreto-lei produz efeitos à data da entrada em vigor da Lei do Orçamento do Estado, salvo se disposto em contrário nos artigos antecedentes, e até à entrada em vigor do decreto-lei de execução orçamental para 2020.»
Ou seja: em 2020, e até que seja publicado DLEO2020 (o que se antevê que já não venha a suceder, atenta a data em que nos encontramos), aplica-se ainda o disposto no DLEO2019 (designadamente para efeitos de execução da LOE2020), ao abrigo do qual (mais concretamente, no seu artigo 46.º, n.º 6) foi proferido o referenciado no Despacho n.º 04/2020/SES.
Por sua vez, deverá ainda ter-se em consideração o regime especial de autorização para a assunção de encargos plurianuais pelas entidades que integram o Serviço Nacional de Saúde para contratos financiados maioritariamente por fundos europeus ou fundos internacionais, previsto nos n.º 1 e 2 da Portaria n.º 416/2019, de 28 de junho (ao abrigo do n.º 2 do artigo 59.º do DLEO2019):
«1 — Para efeitos de autorização para a assunção de compromissos plurianuais relativos a contratos financiados maioritariamente por fundos europeus ou fundos internacionais recebidos por Portugal a fundo perdido, com candidatura aprovada, o limite de valor estabelecido na alínea b) do n.º 1 do artigo 22.º do Decreto -Lei n.º 197/99, de 8 de junho, na sua redação atual, é aumentado para € 1 500 000, em cada um dos anos económicos seguintes ao da abertura do procedimento, desde que a contrapartida nacional seja no máximo de € 300 000 em cada um dos anos económicos seguintes ao da abertura do procedimento.
2 — Para efeitos de autorização para a assunção de compromissos plurianuais, o limite de valor estabelecido na alínea b) do n.º 1 do artigo 22.º do Decreto -Lei n.º 197/99, de 8 de junho, na sua redação atual, é aumentado para € 500 000, quando se destine à celebração de contratos com idêntico objeto de contrato vigente em 2018, de valor não superior a € 1 500 000, desde que se encontrem reunidos os seguintes requisitos cumulativos:
a) O preço base anualizado do procedimento para a formação do contrato não exceda, em 4 %, 6 % ou 8 %, o preço contratual anualizado de 2018 para contratos com prazo de execução, respetivamente, inferior a 24 meses, inferior a 36 meses e igual ou superior a 24 meses, e igual a 36 meses;
b) O critério de adjudicação corresponda à modalidade prevista na alínea b) do n.º 1 do artigo 74.º do Código dos Contratos Públicos ou, no caso de se tratar de aquisição ao abrigo de acordo quadro, ao previsto no acordo quadro da ESPAP — Entidade de Serviços Partilhados da Administração Pública, I. P. (ESPAP, I. P.), da Serviços Partilhados do Ministério da Saúde, E. P. E. (SPMS, E. P. E.), ou do SUCH — Serviço de Utilização Comum dos Hospitais (SUCH);
c) O tipo de procedimento para formação do contrato seja o concurso público ou o concurso público limitado por prévia qualificação, admitindo -se igualmente uma aquisição centralizada ao abrigo de acordo quadro da ESPAP, I. P., SPMS, E. P. E., ou SUCH.»
Aqui chegados, cumpre recentrar as principais ideias-chave quanto ao Despacho n.º 04/2020/SES:
- A sua vigência é temporária: cessa com a entrada em vigor do DLEO de 2020 (ou com a mudança dos titulares do órgão delegante);
- Só é aplicável nos casos n.º 2 do artigo 11.º do Decreto-Lei n.º 127/2012 e do n.º 6 do artigo 46.º DLEO2019, ou seja, quando o instrumento de repartição de encargos plurianuais aplicável for o despacho(e não a portaria de repartição de encargos) e essa competência puder ser exercida singularmente pelo membro do governo responsável pela área da saúde (cfr. n.º 6 do artigo 46.º DLOE2019);
- Nos termos do seu n.º 2, a autorização para assunção de compromissos plurianuais abrange apenas as situações seguintes:
«a) Quando o valor do compromisso plurianual não exceda os € 99.759,58, em cada um dos anos económicos seguintes ao da contratação, e o prazo de execução não exceda três anos, ou quatro anos, no caso de contratos cujo prazo de execução seja de até 36 meses, conforme alínea b) do n.º 1 do artigo 22.º do Decreto-Lei n.º 197/99, de 8 de junho, na sua redação atual, e n.º 1 do artigo 46.º do Decreto-Lei n.º 84/2019, de 28 de junho; [por outras palavras, nas situações do n. 2 do artigo 11.º do Decreto-Lei n.º 127/2012, cfr. explicação supra, com as alterações constantes do n.º 1 do artigo 46.º do DLEO2019];
b) Quando o valor do compromisso plurianual não exceda € 300.000,00, em cada um dos anos económicos seguintes ao da contratação, eo prazo de execução não exceda três anos, ou quatro anos, no caso de contratos cujo prazo de execução seja de até 36 meses, e se destine à celebração de contratos com idêntico objeto de contrato vigente no ano anterior, conforme n.ºs 1 e 3 do artigo do artigo 46.º do Decreto-Lei n.º 84/2019, de 28 de junho, desde que se encontrem preenchidos osrequisitos adicionais previstos nas alíneas a) a c) do referido n.º 3.» [ou seja, nas situações do n. 2 do artigo 11.º do Decreto-Lei n.º 127/2012, com o âmbito e alcance previsto durante o ano de 2020, cfr. explicação supra].
